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鄉鎮政府體制性困局及其應對

來源:中國社會科學網2020-01-17 10:15

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  作者簡介:中國社會科學院政治學研究所“政治發展與國家治理”項目首席研究員,博士生導師 周少來

  摘要:鄉鎮政府,在基層社會治理中處于關鍵地位,發揮著基礎性作用。但面臨著眾多“體制性困局”:權責不等而在“壓力型體制”下失衡運轉,“層層加碼”而使失衡運轉日益嚴重,錢少事多而在財政拮據中無法自主,人雜活多而在“紛繁事務”中被動工作,考核檢查而在“形式主義”中拼湊應對,同時鄉鎮干部隊伍的穩定性令人擔憂。只有深化體制性改革,賦予地方政府更大的自主權,健全鄉鎮政府的權責體制,擴大基層民眾的民主參與,才能構建民主法治的鄉村治理體系。

  關鍵詞:鄉鎮政府;權責體制;層層加碼;治理體系

  鄉鎮政府作為最基層的一線政府,是國家權力和政府權威的地方代表,是各項國家政策和工程項目的具體落實者,也是政府與鄉村社會的直接接觸“界面”,承擔著落實國家意志和維護鄉村穩定發展的基本責任。在全面推進社會主義現代化的新征程中,基層鄉鎮政府承擔了繁重的公共服務和發展重任,各地的鄉鎮干部也做出了巨大的努力和貢獻。

  但近年來,隨著城鄉一體化的快速發展和鄉村社會結構的深刻變遷,特別是精準扶貧和鄉村振興戰略的深入推進,在“縣、鄉體制(包括鄉鎮體制)”和鄉鎮運行邏輯基本不變的制度性約束下,鄉鎮政府在“職能”與“責任”方面,出現了眾多結構化“體制性困局”。這有其復雜的體制性制度根源,嚴重影響著基層治理的績效和現代化。亟須全面深化政府體制改革,盡快加以制度性根本解決。

  一、權責不等:鄉鎮政府在“壓力型體制”下失衡運轉

  一級政府、一級權力,有多大的權力,就承擔相應的多大責任,權責對等和權責分明,是現代政府科層制管理的基本原則。但在現行的行政管理體制中,“權力金字塔”的體制架構,從根本上決定了基層鄉鎮政府的“權力結構”。“向上集權、向下分責”的“壓力型體制”由來已久[1],雖經過多次的“撤鄉并鎮”等鄉鎮改革,但其根本的“壓力型體制”和運行邏輯長期潛伏并基本不變。近年來,在全面加強鄉村建設和鄉村振興的推進中,特別是在“精準扶貧”和“環境保護”等“限時型”政治任務的完成中,鄉鎮政府在“壓力型體制”下失衡運轉,“權責不等”的體制性現象進一步凸顯。

  權責不等,即權力小、責任大,這是壓力型體制下基層政府的“體制性常態”。只是隨著近年來基層政府事務和工程項目的急劇增加,這一“結構性失衡”日益加劇。

  一是按照現行法律和行政法規的“授權慣例”,國家法律和行政法規規定的各項“執法權”,賦予的最終實施單位,基本都是縣級政府及其職能部門,鄉鎮政府雖然承擔著各項“行政事務”的“落實權”,但并無行政事務的“執法權”,如在土地、環保、衛生、教育、社會治安等方面的行政執法權,幾乎都是縣級相關職能部門才有相關法律和條例授予的“執法權”[2]。

  二是縣級政府及其職能部門(如縣委辦、組織部、教育局、環保局、扶貧辦等),都有“權力”通過各式各樣的“行政責任書”,把本應由本職能部門負責完成的各項“黨政任務”,逐項逐條地下放到各個“鄉鎮”。但有關“項目資金”和“項目驗收”的最終“實質性權力”,還是掌握在各個項目專項辦公室和職能部門。

  三是鄉鎮政府對縣級政府及其職能部門下達的各項任務,通過分解量化的“責任狀”,只能無條件“照單接收”,少有“討價還價”的余地。因為無論哪個專項辦公室或職能局,都掌握著大量的“專項資金和資源”,并最終掌握著各個鄉鎮政府及其干部的“檢查考核驗收權”,直接影響著各個鄉鎮的“年終評比”和“干部升遷”。所以,縣級的各個專項辦公室和職能部門,都是任何鄉鎮政府“不敢得罪”的“絕對上級部門”(1)。

  鄉鎮政府,在“權責不等”的制度約束下,日益呈現嚴重的“失衡態”運轉。同時由于層層傳導壓力的責任加碼機制,在各式各樣具體任務的“落實執行”過程中,縣級政府及其職能部門的“行政責任”也就沿著行政鏈條“搭便車”,幾乎一路全部“下卸”到各個鄉鎮政府。而作為謀劃縣域經濟社會全面發展的主要負責者,縣級政府及其職能部門,則掌握著絕對的“資源分配權”和“檢查驗收權”,鄉鎮政府便在日益嚴重的“權責失衡”中,一路蹣跚負重前行。

  二、“層層加碼”:鄉鎮政府失衡運轉的隱形邏輯

  然而,這一“行政運行邏輯”是如何落地實現的?鄉鎮政府為什么幾乎沒有“自主選擇的權利”?除了以上所說的“法律法規執法權”的授予層級以外,更由于現實行政權力運行中“層層加碼”的隱形機制,從而使“權責不平衡”問題難以逆改。

  此處所說的“層層加碼”,是指行政體制和行政權力運轉的“隱形邏輯”,是指借助“層層傳導壓力”的“權力鏈條”,自上而下傳遞從嚴治黨和快速發展各項壓力的同時,上級政府及相關部門同時“搭便車式”地把“各種責任傳遞下去”。如完成任務時間上的“趕超進度”,工作范圍上的“空間擴大”,甚或各項任務指標上的“層層追加”,這些都是人們能夠明顯感受到的“顯性任務”,學界也多有揭示和分析[3]19-70。但在其背后,則隱含著“層層下卸責任”的隱形邏輯。

  “層層傳導壓力”,這是中國“趕超型現代化”能夠實現“歷史性提速”的關鍵機制,也是執政黨和政府發揮“集中力量辦大事”制度優勢的關鍵路徑,這是必須加以正面肯定的。

  同時,新時代黨中央“全面從嚴治黨”新形勢,都要求中央的政令暢通和全黨服從中央,這是我們必須堅決擁護和執行的。這里分析的“層層加碼”的隱形生成機制,主要是指可能帶來政治隱患和政治成本的“負面”政治現象。這從鄉鎮政府作為“層層加碼”的“壓力的最后承接者”這一視角,可以看得更為清楚。

  從全面從嚴治黨、全面依法治國到全面深化改革,中央的各項決策政策,都必須變成各級政府改革發展的切實行動,當然鄉鎮政府也不例外,更應該走在貫徹落實各項發展任務的第一線。這便是中央一再要求的“層層傳導壓力”的宗旨所在。這就在有形或無形中,加大了各級政府和領導干部的“政治性壓力”,其中就包括落實政策和完成任務的“政策性壓力”。近年來,特別是在黨風廉政建設主體責任、信訪維穩主體責任、環境保護主體責任、公共安全主體責任等等方面,各級領導干部都一再地感受到各種責任的“壓力山大”,這也是各級干部拼搏創新的精神動力。

  但是,各項政策和工程任務的具體完成,需要下級政府來推進和落實,所以在“層層傳導壓力”的過程中,需要給下級政府和干部更大的“壓力和責任”,以保證“留有時間和指標余地”完成上級任務。在精準扶貧和鄉村建設等各項任務落實中,縣、鄉鎮兩級政府承受著具體完成實施的艱巨使命,但縣級政府及其職能部門,自然具有“權力回旋余地”,在“下傳任務壓力”的同時,自覺不自覺地把“相關責任”“搭便車式”地順路“打包一起”,下傳給基層鄉鎮。而作為最基層的鄉鎮,自然沒有多少下傳的“權力回旋余地”。因此,在“層層下傳壓力”的行政任務執行過程中,就極有可能變成了“層層壓力增加”和“層層責任下卸”的雙重傳導過程。“層層加碼機制”也就在政策任務的下傳中,“隱形”地變形為“層層下卸責任”機制[4]。

  這便是“層層下查責任”,直到行政底層不能再“下查”的鄉鎮“基層執行者”,這為各種責任的“層層加碼下卸”留有體制性“通道”。這種各地鄉鎮政府失衡運轉、“責任山大”的隱形“層層加碼”機制,就為各式各樣所謂的“鄉鎮治理危機”和“治理怪現象”的不斷出現,埋下了體制性的“制度化伏筆”和“制度化空間”。

  三、錢少事多:鄉鎮政府在財政拮據中無法自主

  “一級政府、一級財政”,這是公共財政管理中的基本原則,也是一級政府自主職能發揮的經濟保障。“沒有錢,無法自主”地開展工作,這是在全國各地調研中,鄉鎮政府領導普遍的抱怨。

  這種鄉鎮財政拮據與行政事務增多的“此消彼長”,在近年來的鄉鎮治理中更加凸顯。

  一是財稅體制的根本性制約,在1994年的分稅制改革和2005年農業稅的全面取消之后,各個地方政府的財政壓力增大。各地政府都在努力開拓地方稅收和增加地方財政收入,如加大土地出讓金的征收,因此,“征地權”成為各地方政府行政主導的發展利器[5]166。但“征地權”的法律授權層級是縣級政府,鄉鎮政府并沒有“自創稅收權”的合法資格。雖然在東南沿海工商業發達的一些鄉鎮,也多多少少地存在各式各樣的“灰色”或“打插邊球式”的土地出讓活動,但在中西部以農業為支柱產業的多數鄉鎮,“自主創收”的空間其實很小,“后農業稅時代”,鄉鎮財政拮據更加嚴重。

  二是,縣、鄉財稅體制的約束,農業稅全面取消之后,對于廣大中西部地區的縣、鄉兩級政府來說,財政壓力增大是自然的趨勢。但對縣、鄉鎮兩級政府來說,對財政壓力的“感受”和“回應”并不相同。縣級政府,一方面可以通過開發“縣域城市”,通過增收“土地出讓金”來緩解壓力;另一方面,縣級政府可以通過“縣、鄉財政體制”,即全國各地普遍推行的“鄉財縣管”,來最大限度地把“財政壓力”轉移下卸給各個鄉鎮。因此,這種“財權上集、事權下沉”的輻輳式財政體制,是基層鄉鎮財政壓力劇增的一個重要體制根源[6]7。同時,也加大了鄉鎮政府對縣級政府、縣級財政的體制性依賴關系。

  三是,在財力受限、事務增多的“發展壓力”下,各地鄉鎮政府,特別是傳統上70%~80%的財政依賴農業稅的中西部地區鄉鎮,“負債發展”的隱形機制就悄然生成。一方面,是“為官一任、造福一方”的責任使命,加上各式各樣的“政績考核評比”,各個鄉鎮都會在公共設施、教育醫療、新農村建設、招商引資、環境美化等方面,使出各式“招數”,努力推動本鄉鎮公益發展;另一方面,鄉鎮的書記、鄉鎮長,都是“外來的干部”(出于地域回避,從本縣域別的鄉鎮調來),都具有強烈的“政績沖動”,只有“大干快上”,盡快多出政績,才能“上調”回到縣城,否則有可能長期“呆在”一個貧窮的鄉村。

  由于“層層下傳”的財政壓力,加之本鄉鎮財政增收的空間有限,各地鄉鎮發展都在“靜悄悄”地“負債前行”。這雖然幾乎是“公開的秘密”,但在各地調研中,要調查清楚每個鄉鎮的“負債詳情”,幾乎比“登天還難”。因為這是鄉鎮領導極力保守的“地方國家機密”,也是他們“心中的痛”。還有,幾年前、甚至幾十年前,前任、甚至前前任的領導,通過各式各樣方式“借的各種債務”,后任和現任領導也根本“挖不清楚”,更無“借債要還”的動機動力。各路學者,依據不同的調查方式和調查不同的鄉鎮,得知各地負債情況“大同小異”:趙樹凱在2005所調查的20個鄉鎮中,16個鄉鎮的總債務是5600萬元,平均每個鄉鎮負債280萬元,最高的一個鄉鎮負債1000萬元[3]118。據2008年的《南方日報》報道,我國地方政府中債務至少在1萬億元以上,其中鄉鎮政府負債總額在2200億元左右,平均每個鄉鎮負債400萬元,并且在一些不發達鄉鎮,各種債務正在如滾雪球似的越來越大[7]4。

  然而,在鄉鎮財政如此拮據的財力緊張情況下,鄉鎮所要負責的各式各樣“發展任務”,也同樣如滾雪球似的越來越多。從大類來說,一個鄉鎮范圍的經濟發展、社會穩定、基礎教育、衛生醫療、交通安全、公共秩序、環境保護、外來人口管理等等,都是鄉鎮政府必須負責的大事。具體來說,如計劃生育(一票否決)、社會治安綜合治理(年度考核)、森林資源保護(年度考核)、依法治鎮(一票否決)、學校危房改造(一票否決)、公路改造與擴修(一票否決)、創建省市先進教育鎮(一票否決)、黨風廉政建設(一票否決)、信訪維穩(一票否決)、精準扶貧(一票否決)、新農村建設(年度考核)、河道治理(年度考核)、交通和公共安全(一票否決)、防霾減排(一票否決)等等[7]98。看看一個鄉鎮“一票否決”責任制的多少,就知道其承受的事務和壓力有多大。更為嚴重的是,只要一個鄉鎮有一項“工作”被“一票否決”掉,其他“工作”做得再好,也可能“白搭”。不但本鄉鎮一年的全部工作等于“白費”,不可能排上年終的“考核優秀”,全部鄉鎮干部的“獎金福利”都要受到影響,其書記、鎮長的“晉升”也可能遙遙無望。其中,導致“嚴重事故”的,還可能被給予各種黨紀和行政處分,甚至被“就地免職”。我們這樣說,絕不是質疑全面從嚴治黨的重要性,也不是為不負責任和腐敗的干部辯護,只是客觀地說明各地基層鄉鎮干部承受的責任和壓力。而這些責任和壓力,又絕非“干部作風和素質”所能完全簡單加以解釋的。

  四、人雜事多:鄉鎮政府在“紛繁事務”中被動工作

  關于“鄉鎮機構和人員”,是否超編?超編多少?是否人滿為患、人浮于事,還是人少事多、忙于應付?似乎是一個永遠爭論不清的問題。這就要相對于一地一域及其本地的經濟社會發展,來具體地加以分析。“工商型鄉鎮”,特別是沿海發達地區和個別內地經濟發達的鄉鎮,經濟社會發展程度高,城鎮化聚集效應明顯,不但本地戶籍人口傾向于“聚城而居”,而且有大量的“外來打工人員”。如浙江樂清市、溫嶺市的一些鄉鎮,本地戶籍人口不足10萬,可能就有12萬~13萬之多的外來打工人員(2)。而廣東東莞市著名的虎門鎮,戶籍人口12.4萬,而常住人口超過50萬。這樣的“人口眾多”的鄉鎮,鄉鎮的機構和人員就顯得十分不足。而中西部以農業為支柱的“農業型鄉鎮”,本地經濟不發達,而且有大量的、甚至一半以上的中青年外出打工,如青海省、貴州省的一些鄉鎮,鄉鎮地域范圍內就顯得十分“冷清”,此時鄉鎮的機構和干部就可能出現“人浮于事”。

  而以上這些變化,是與基層鄉鎮政府的改革緊密相關,鄉鎮機構改革總的邏輯是“撤鄉并鎮”和“減人、減事、增效”。從1985年,全國廢除人民公社,建立鄉鎮政府,其時共有91590個鄉鎮政府[8]2。其后,鄉鎮改革反反復復,一路推進“撤鄉并鎮”:1985年,鄉鎮數量高達9.1萬個,1986年減到6萬個以下,1992年減到5萬個以下,2001年減到4萬個以下,2005年減到3.5萬多個,2008年減到3.43萬個[6]63。經過近幾年的又一輪鄉鎮撤并,全國鄉鎮總數降至3萬個左右。

  而經過多次的“撤鄉并鎮”,鄉鎮的管理幅度增大了,但鄉鎮的機構和人員編制,始終遵循“只減不增”的“鐵的原則”。相對于快速發展的鄉鎮地域經濟社會狀況,鄉鎮的機構和人員可以分為四類:一是鄉鎮正副職領導和黨政綜合辦公室、經濟發展辦公室、社會事務辦公室,其人員所占的“行政編”。二是鄉鎮政府直接領導的下屬事業單位,如鄉鎮的文化站、廣播站、農技站、經營站、林業站等,其人員為事業編制。三是設立在鄉鎮的縣級機關派駐鄉鎮的機構,如派出所、工商所、稅務所、水利站、信用社等,實行所謂的“雙重領導”,但多數是以縣級主管部門領導為主。四是各個鄉鎮或多或少“聘用人員”,視各個鄉鎮的發展狀況和財力狀況而定,其人員工資由鄉鎮自行解決。

  由此造成了各個鄉鎮的“人雜事多”,在城鄉一體化和鄉村振興快速推進的當前,更是推動了鄉鎮工作的“運動式治理”。這便是朝野共知的“上面千條線、下面一根針”,因為各項行政性和工程性事務,都要鄉鎮政府“最后落實”。現實中更是通過“層層責任狀”的簽訂,迫使基層政府變成了“上面千個錘,下面一個釘”。中央檢查組、省級檢查組、市級檢查組、縣級檢查組,任何上級追查的“責任的板子”,都能“打到”鄉鎮政府的頭上。

  但是經過多輪的“撤鄉并鎮”,現有鄉鎮管理幅度和規模雖然普遍擴大,而鄉鎮政府編制始終遵循“只減不增”的原則。工商業發達的大鄉鎮,編制有六七十人(行政編加上事業編),農業型的小鄉鎮有三四十人(行政編加上事業編)。而隨著新型城鎮化和鄉村振興的加快實施,鄉村建設、精準扶貧、移民搬遷、土地征用、環境保護、基層黨建、安全生產、綜治維穩、特色城鎮等等,都需要鄉鎮政府最終“落實實施”,并且必須通過“考核驗收”。

  于是,各個鄉鎮政府陷于“人雜事多”的被動應對之中。迫使各個鄉鎮政府,會極力調動一切可以調動的資源和人力,全力投入到不斷需要完成的各個“工程項目”之中。

  一是全體動員“運動式治理”,上面布置的任務,什么任務最緊急,什么任務考核最嚴格,鄉鎮政府都會全體動員“運動式治理”,拼命限時按期集中完成,甚至不惜一切代價和“不擇手段”。二是不分晝夜“加班加點式工作”,鄉鎮干部常說自己的工作狀態是“白加黑、五加二”,兩三個月不能回家,除了春節過年的幾天,幾乎一年四季“守在鄉鎮”。并且這幾乎成為鄉鎮干部的“新常態”,“誰也不敢拿工作開玩笑,出了事就得下崗”。我們在全國近百個鄉鎮的調研中,干部反映最多的是“總有干不完的活兒”,“沒完沒了的任務、沒完沒了的工作”。三是不斷外聘人員“輔助幫忙式工作”,各個鄉鎮的編制都有嚴格限制,而任務項目的不斷增加,有時很難按期完成。被逼無奈的情況下,“自有財力”多的鄉鎮,則在現有編制外不斷“聘用”人員。這是一些經濟發達地區鄉鎮的普遍做法,“公務繁忙”的鄉鎮,行政編、事業編與聘用人員,基本保持在1∶1∶1的大致比例,即有50多個行政編,就有50多個事業編,同時,就需要外聘50—60多人輔助人員(3)。甚至在一些經濟發達、外來打工人員超過當地戶籍人口的鄉鎮,“輔警”“輔管”“協管員”及多種名目繁多的“輔助人員”,遠遠地超過所謂“正式”的行政編和事業編人員。

  在不斷涌來的各種工程任務,及其“搭便車式”下傳的“責任壓力”驅使下,鄉鎮政府就像一輛完全失去“自主控制的貨車”,隨著各種壓力和責任的不同變向而“東奔西突”。鄉鎮政府被迫“陷于”完成各種“任務”“項目”“工程”的紛繁事務之中,完全失去自主開展工作的“主動性”,幾乎成為“被動式”完成“上級任務”的“腿”,根本無法自主統籌和開展適合本鄉鎮發展的各項事業。由此,也進一步加劇了鄉村村民自治的“行政化”,即鄉鎮政府也把各個“行政村”和“自然村”,逐步地變成自己工作的“腿”。“鄉鎮與村莊裹挾”在一起,加入了行政化、運動式應對上級政府交辦的各種工程事務之中,法律規定的村民自治功能全面衰減。

  五、考核檢查:鄉鎮政府在“形式主義”中拼湊應對

  由于鄉鎮政府處于“壓力性體制”的底座基層,自然承受著層層加碼下傳而來的各種責任和壓力。通常“壓力型體制”有其自身的運行邏輯,從數量化的任務分解機制—層層簽訂責任書向下傳導—各部門共同參與問題的解決機制—物質化的多層次考察評價體系[9]107-108。但壓力型體制也并不能無限“加壓”,否則可能導致基層無法承受而系統崩潰。基層鄉鎮政府,多年來一直承受著“重壓”,還能有多少有序的持續運轉,說明基層政府也自有其“生存的邏輯”。

  這便是各級地方政府、甚至事業單位中普遍存在的“行政策略”,即“拼湊應對策略”,也即大家熟知的“上有政策、下有對策”,只不過在基層政府表現得特別“突出”而已。基層政府在現有縣鄉體制架構、特別是縣鄉財稅體制下,同時受到政策后果的高度不確定性,以及資源約束、信息成本等種種限制性因素,當基層官員面臨自上而下各方接踵而至、多重甚至相互沖突的任務壓力時,他們的行為更多地表現出“被動應付”的特點,常常不得不隨時調整策略,來應對不斷變動的任務壓力和執行過程中始料未及的各種后果[10]240-241。這種“拼湊應對策略”,有各式各樣的“工具箱”,在基層鄉鎮的行政運作中,都能很好地得以“靈活運用”,特別地體現在鄉鎮政府一系列“形式主義”的“拼湊應對”之中。

  從這一視角來考察鄉鎮政府的“體制性困局”,由此,縣、鄉兩級政府的基本權力格局日益變成:縣級政府及其職能部門,主要的工作就是“開會動員、簽訂責任書、考核驗收”,而鄉鎮政府則是各項能夠得到“細化”“量化”的“責任”的最終“完成者”。

  在如此之大的“壓力與責任”之下,又由于受到“人、財、物”的各種限制,鄉鎮干部自然也高度發揮自己的“能動空間”,由此產生了各式各樣、花樣翻新的“形式主義拼湊應對”:

  如果上級要看“數據”,鄉鎮就不斷地填寫各式各樣的“表格”“要多細化、就多細化”。填表成為鄉鎮政府一項高度技術化的“專門工作”,不但領導重視,還要配備專職的大學生專任填寫。至于填寫的“數據”是否真實可靠,也許只有“天知道”。一個鄉鎮每年至少填寫上百份、甚至幾千份表格,鄉鎮領導的工作“業績”,也主要體現在“表格上”。縣級政府向上級匯報縣域工作業績,也更愿意呈上各個鄉鎮制造的“精美表格”。

  如果上級要來“檢查”,鄉鎮就打造精致準確的“檢查線路”。不管是中央來的檢查組,還是省里來的檢查組、市里來的檢查組,越是級別高的檢查組,鄉鎮領導就越重視。一般檢查的程序是:先到辦公室聽匯報,聽完匯報“提提問題”,再看看匯報資料,翻翻各種精確表格,拍拍墻上的圖片和專欄。一切看似“嚴絲無縫”,但一切“材料”都是鄉鎮“精心”預先準備好了的。幾個鄉鎮書記,給我們粗略地回顧了一年中都有多少“檢查”:每月的檢查,包括各個級別來的檢查,大概十多次,一年之中的檢查至少達100-150次之多(4)。歲末年終,更是各個鄉鎮應付各級檢查的“繁忙時期”,有時一天之內,幾個檢查組同時進駐一個鄉鎮。

  如果上級要“進村看點”,鄉鎮就會帶你到早已打造好的樣板式“美麗鄉村”,環境優美、綠樹成蔭、樓房鮮亮、外墻粉白,文化室、籃球場、小廣場、老年活動室等一一齊備。村委會成員也早已準備好了各種匯報材料,并準備好了回答各種問題。

  如果上級要“訪談貧困戶”,鄉鎮領導和村委會干部也會帶你到幾個“貧困戶家里”,并準備好了各家的情況材料。

  其實,各種基層政府出于不得已而為之的“形式主義拼湊應對”,人們也許并不感到“意外”。其基本的“存在邏輯”和“運行邏輯”,是一直“隱形”存在并保持不變的,變化的只是其花樣翻新的“形式主義運作形式”。而且其“拼湊應對”的基本規律是:越是基層,其承受的壓力越大,受到的監督越少,其形式主義拼湊應對就會越嚴重。這就并非源于個別領導干部的“作風和素質”,其實,很多鄉鎮干部本身對此也是“深惡痛絕”,往往又“不得不為之”。但基層政府之所以陷于各式各樣的“形式主義泥潭”,匆忙疲于各種“拼湊應對”,其實背后存在著深刻的體制性制度邏輯。這一點也早為專家學者所察覺,趙樹凱早年指出,從根本上來說,鄉鎮政府在工作中表現出來的種種問題,主要不是鄉鎮政府本身或者鄉鎮干部本人的問題,而是政府體制問題,根本上應該歸因于制度,歸因于“體制折騰鄉鎮,鄉鎮糊弄體制”[11]。這也同時說明了鄉鎮治理中存在的各種形式主義痼疾,絕非一兩次“運動化治理”所能根除,只有通過頂層設計的全面體制改革,方才可能加以遏制。

  六、鄉鎮干部:干部隊伍的穩定性令人擔憂

  鄉鎮干部絕大多數都是黨和國家的好干部,長期生活在條件艱苦的田野鄉村,政治意識和理想信念的加強和提高,當然是極為重要的干部素質問題,也是地方治理現代化的政治保障。但鄉鎮干部也是處在“世俗生活”中的人,同樣具有“理性行動者”的特征[6]42,我們在加強理想信念政治建設的同時,也應該注重制度化的“激勵機制”建設。這是未來新型城鎮化和鄉村振興戰略中,最具能動性的主體因素,是中國地方治理現代化必須依靠的“人的現代化”。

  鄉鎮干部長期工作在“國家第一線”,是直接面對各種社會“矛盾”和“問題”的前沿干部,甚至鄉鎮政府和鄉鎮干部自身也可能成為矛盾和沖突的中心和源頭[12]3。同時,鄉鎮政府和干部是國家權力深入鄉村社會的組織化延伸,既要代表國家意志,也要反映民眾需求,是政治國家與民間社會的中介“協調者”,也是“國家與社會關系”是否和諧共進的關鍵“中間變量”。還有,鄉鎮干部,也是人民群眾評價國家權威和政府績效的形象代表,其工作生活的繁雜、瑣碎和艱辛,是朝野共知的事實。但鄉鎮干部的“發展前途”或“晉升空間”已呈現“制度化狹窄”,其根本的“制度激勵機制”嚴重不足,可以針對不同的干部,分別地加以辨析其“行動的邏輯”。

  1.主要領導,鄉鎮的書記、鄉鎮長,幾乎都是從“上面”和“外鄉(回避原則,不能是本鄉鎮人任職)”調來的,最多任期兩屆,其工作的根本動力是“調往”縣里當副縣級干部、或到重要“局”當“局長”。一般趨勢是,越年輕的書記、鎮長,其未來晉升的空間越大,其工作動力就越大。一個鄉鎮的“工作業績”,也往往與主要領導的“政治抱負”緊密相關,一個越有抱負的主要領導,越可能對下屬干部嚴格要求,越盡力推動工作局面的開展,越有可能干出“政績”造福一方。鄉鎮人大主席和享受正科級的老干部,其晉升前景黯淡,其工作動力可能嚴重不足,其按部就班式的工作方式就極為可能。

  2.副職的鄉鎮領導,鄉鎮副鄉鎮長、副書記,其工作動力也主要與其“職業前景”相關。越年輕的、越有發展空間的副職領導,越能工作干勁十足和配合主要領導工作。其“晉升”與否,取決于其工作業績、與書記鎮長的關系,以及與縣級主要領導的關系和熟悉程度。反之,副職中年齡較大的干部,如果看不到晉升的希望,其工作動力就可能嚴重受阻,其工作方式可能如同老干部一般“按部就班”。

  3.鄉鎮一般干部,也就是副科級以下干部,其工作時間長、年齡大的“老同志”,可能享受副科、正科的工作待遇,但其晉升已到“天花板”,其工作動力嚴重不足。新進年輕的大學生,作為一般干部,如果“晉升”有望,則可能工作動力充沛,也是鄉鎮工作的主要承擔者。但如果不適應基層工作或者看到自己“職業前景”不樂觀,則可能隨時“跳槽”,或考研繼續提升學業,或下海轉向工資待遇更好的企業。

  4.事業編的干部,主要是鄉鎮所謂的“七站八所”的技術性干部,如農技站、水利站、工商所、財政所、文化站、司法所、糧管所、信用社的干部。由于各地干部人事制度中,有所謂的“行政編制”與“事業編制”的“隔離規定”,即事業編制不能“直接”提升為行政編制。不論是由鄉鎮直接管理的事業干部,還是由縣級職能部門主要管理的“站所干部”,其晉升空間一般都十分有限,在其二十幾歲、三十幾歲就被提拔為“站長”“所長”,其職業前景發展就已經接近“天花板”,所以,事業編的干部,其工作動力普遍嚴重不足。

  5.大學生志愿者和選調生,這是鄉鎮干部中最年輕的面孔,但多數出于“就業壓力”,是暫時來“就業鄉鎮”。除少數有志于鄉鎮工作的,專心于鄉鎮工作并希望有所晉升以外,大多數年輕鄉鎮大學生,把“鄉鎮”作為工作經歷中的“跳轉平臺”,隨時準備“考研”或“考公務員”離開鄉鎮。

  此外,大多數鄉鎮普遍存在的所謂“外聘人員”,一部分可能是就業比較困難的中老年人員,其把鄉鎮工作作為“就業糊口”的無奈手段,這部分人較能安心服務于輔助性工作;另一部分是臨時找不到理想工作而暫時“棲身鄉鎮”的大學畢業生,抱著“騎驢找驢”的心態,一方面在基層鍛煉一下自己,豐富自己的閱歷;另一方面,隨時尋找各種機會離開鄉鎮。鄉鎮政府也是抱著“隨時缺人、隨時聘用”的態度,對待這些“外聘人員”,導致大部分人與鄉鎮政府的利益關聯和情感關聯并不深厚。

  總之,鄉鎮干部的“動力構成”和“激勵機制”,各不相同,其精神面貌和工作狀態,由各種復雜的利益和情感因素所綜合決定。其政治信念、個人志趣、利益福利、家鄉觀念、情感紐帶等等,都可能對每一個干部的行為發生影響。從一般的體制性因素來考察,鄉鎮干部的總體狀況是:晉升渠道狹窄、工作待遇低、生活條件差,“找對象都成問題”。但最根本的是“職業前景不佳”“晉升空間狹窄”,這些制度性限制,嚴重影響著鄉鎮干部隊伍的穩定性和積極性。

  七、走出“體制性困局”改革應對

  鄉鎮政府作為最基層的國家政權組織,理應符合“組織遵從規則行事,組織中的許多行為由標準的操作程序所規范”這一法治政府的基本原則[13]20。但鄉鎮政府普遍出現的大量偏離、背離甚至背反組織規范的行為,是由眾多的主客觀因素所決定,其中最為根本的是體制性的制度因素。我們應在加強干部政治建設與業務素質培訓的同時,著手更具有長遠性、根本性的體制改革。

  在現有的憲法體系和法律架構下,在不改變現行單一制國家結構形式的限定下,通過進一步深化行政體制改革,理順省、縣、鄉各種體制關系,賦予鄉鎮政府更加平衡的“權、責、利”制度關系,充分調動鄉鎮政府更大的自主性和能動性。

  其制度性變革的實質是,通過基層的政權建設和治理轉型,推動鄉鎮政府邁向“權、責、利”對等協調的體制機制,讓基層政權在確保對基層社會有效滲透的同時,完成自身作為鄉村社會公共權威主體的塑造[14]514。同時,基層政權在保障基層社會秩序與活力的狀態下,開拓基層社會組織和民眾參與治理的制度渠道,健全基層群眾民主自治的制度體系,促進鄉村社會公民文化和公民素質的培育成長。最終健全形成自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系,實現基層治理體系和治理能力的現代化。

  1.賦予地方政府管理鄉鎮的更大自主權。

  全國三萬多個鄉鎮,其地域特征和發展狀況千差萬別。沿海發達地區的一個鄉鎮其財政收入有的高達十幾億,常住人口幾十萬,相當于歐洲的中等城市。而中西部相對貧困鄉鎮,人口只有幾千人,勉強維持幾萬元的“吃飯財政”。在自主規劃、自主管理鄉鎮發展方面,中央應賦予省、縣兩級政府更多的地方發展自主權。在推進“省管縣、省管市”體制改革中,逐步取消“市管縣”體制。特別是在快速城鎮化發展的大勢下,進一步賦予省、縣兩級地方政府,更多自主規劃鄉鎮發展的自主性和靈活性。在鄉鎮地域經濟特別發達的地方,可以試點探索“鎮變市”改革,實行“縣管市(鎮級市)”體制。

  2.縣級政府應進一步下放權力“強鎮擴權”。

  鄉鎮政府在權力與責任、事權與財權等方面,應更加保持制度性平衡和協調。縣級政府應下放更多財權、人權與事權給鄉鎮政府,使鄉鎮政府真正成為一級“權責完備”的自主政府。在不增加縣域編制限額的情況下,縮減縣級各個職能部門的編制(縣級的各個職能部門,倒是有很多人浮于事的現象),擴充鄉鎮政府編制和人員,切實改變鄉鎮“半政府”狀態。四川成都大邑縣政府已將二百多項各個職能部門的管理權限,下放給鄉鎮政府,大力推進“強鎮擴權”的試點改革(5)。同時,廣東、浙江、江蘇的不少地區,在“強鎮擴權”方面也有不少改革創新,值得總結經驗加以推廣。

  3.增強鄉鎮政府自主規劃鄉村發展的能動性。

  鄉鎮政府“不堪重負”“應付檢查”,已經成為全國普遍性問題,“被動工作”也成為鄉鎮政府的“新常態”。在“強鎮擴權”的同時,大幅減少各級各式的“考核檢查”和“檢查評比”。推動鄉鎮政府在權力、財力、人力得以保障的基礎上,成為富有“自主權力”和“自主空間”的完備政府,自主規劃和實施切合鄉鎮實際的各項公共工程和公共服務。同時,開放社會參與和民眾監督的制度渠道,加強對基層公共權力運行的監督力度。

  4.改善鄉鎮工作條件和工資待遇,激發年輕干部“干事創新”的積極性。

  大幅提升鄉鎮干部的工資待遇(一個中西部年輕的鄉鎮干部,一個月2000—3000元收入,相當于一個飯店的服務員水平)。進一步拓寬年輕干部的晉升空間,規定縣級以上的公務員入職,必須有三年以上的鄉鎮工作經歷。同時,完善鄉鎮干部的選拔任用、激勵保障和考評監督的制度體系,推進鄉鎮治理的法治化水平。

  5.拓寬基層民眾民主參與,健全鄉鎮治理和鄉鎮監督的制度機制。

  鄉鎮政府代表國家直接與基層民眾“對接”,基層民眾也最能了解鄉鎮政府的“業績”和干部的“好壞”。與老百姓利益最密切的公共事務,老百姓最“知根知底”,公共服務的“績效利弊”,老百姓應該最清楚。老百姓的“一句句真話”,勝似千百萬“形式主義考評”。但目前眾多的政府體系內部運行的“檢查考核”,基層民眾根本無法參與,更沒有制度化的機制來保證民眾參與。應進一步在加強基層民眾自治制度,保障村民自治不斷鞏固的基礎上,有序開放鄉鎮政府的民眾參與和社會監督。如在鄉鎮領導的選拔、鄉鎮人大代表的職責發揮、鄉鎮決策的民主參與、鄉鎮政務的民眾監督等方面,開拓制度機制渠道,引入基層社會和民眾的民主力量,推動鄉鎮政府有效運行在民主法治的軌道上。

  鄉鎮政府的現代化,決定著鄉村社會基層治理的現代化,這是最基本、最基礎的國家治理層面,也是國家與社會和諧共進的基礎性根基。鄉鎮政府在治理過程中面臨的眾多“體制性困局”,絕非鄉鎮干部素質所能完全解釋,也絕不可能通過“一刀切式運動治理”所能解決。只有在法律與體制上,賦予地方政府更多的治理自主權,理順省、縣、鄉的制度關系,才能健全自治、法治、德治協同治理的制度機制,才是提升基層治理現代化的根本制度之路。

  參考文獻:

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  [2]陸益龍,王楓萍.鄉村治理中鄉鎮政府的雙重困境及其成因——甘肅省C鎮的個案經驗[J].北京:西北師范大學學報(社會科學版),2017,54(5).

  [3]趙樹凱.鄉鎮治理與政府制度化[M].商務印書館,2012.

  [4]周少來.“層層加碼”的隱形機制及其政治成本[J].人民論壇,2016(7):20-21.

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  [11]趙樹凱.體制折騰鄉鎮鄉鎮糊弄體制[J].中國發展觀察,2005(11):47-49.

  [12]周慶智.鄉村治理:制度建設與社會變遷[M].中國社會科學出版社,2016:3.

  [13]詹姆斯·G.馬奇·約翰·奧爾森.重新發現組織:政治的組織基礎[M].張偉,譯.上海:生活·讀書·新知三聯書店,2011:20.

  [14]吳毅.小鎮喧囂:一個鄉鎮政治運作的演繹與闡釋[M].上海:生活·讀書·新知三聯書店,2018:514.

  注釋:

  (1)參見中國社會科學院政治學研究所、“政治發展與民主建設”創新組編:《湖南省H縣調研資料匯編》,2017年,第56頁。其中有J鎮政府提供的《鄉鎮政權權力與責任匹配突出問題的幾點淺見》一文,是長期在鄉鎮一線工作干部的“深切體會”,言辭急切地談到了“鄉鎮財權的缺乏、鄉鎮自主權的缺失、鄉鎮調控權的缺損與鄉鎮政府職責的膨脹”之強烈對比。

  (2)參見中國社會科學院政治學研究所、“政治發展與民主建設”創新組編:《浙江省樂清市調研資源匯編》,2016年,第75頁。《浙江溫嶺市調研資料匯編》,2017年,第29頁。《廣東清遠市調研資料匯編》,2015年,第18頁。其實,“戶籍人口”與“常駐人口”的不成比例,是在全國各地調研中,在經濟發達的“工商型城鎮”所能常常遇到的問題,也給當地的鄉村治理帶來了一些極大的困難。甚至在浙江寧波市的一些制造業發達的行政村內,外來打工人口也常常超過本村的戶籍人口,以致多數村莊成立了“聯防隊”,用來管理外來人口和住房租賃,一些優秀的外來人員也被吸收進村務協商與管理的組織之中。參見《浙江寧波市調研資料匯編》(一、二卷),2016年,第156頁。

  (3)參見中國社會科學院政治學研究所、“政治發展與民主建設”創新組編:《浙江省樂清市調研資源匯編》,2016年,第54頁。《浙江省溫嶺市調研資料匯編》,2017年,第87頁。《安徽省渦陽調研資料匯編》(第一卷),2016年10月,《安徽省渦陽調研資料匯編》(第二卷),2017年,第67頁。

  (4)參見中國社會科學院政治學研究所、“政治發展與民主建設”創新組編:《安徽省渦陽調研資料匯編》(第一卷),2016年,第54頁,《安徽省渦陽調研資料匯編》(第二卷),2017年,第67頁。

  (5)參見了中國社會科學院政治研究所、“政治發展與國家治理”創新組編:《四川省成都市調研資料匯編》,2018年。

[ 責編:李志勇(實習) ]
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